Härom året företog de nordiska konkurrensmyndigheterna att genomföra en gemensam
granskning av konkurrenssituationen inom de nordiska avfallsmarknaderna, vilket resulterade
i en grannlaga rapport som såg dagens ljus 2016 och till vars övergripande slutsatser hör
att potentialen av ökade konkurrensinslag på ifrågavarande av kommunala aktörer starkt dominerade marknader
innebär en betydande effektiviserings- och utvecklingspotential. CC tog sig att att läsa den 200 sidor
långa rapporten, för att finna ut hur mycket substans analysen egentligen rymmer. Visserligen är det ju väl
känt att Konkurrensverket som en del av projektet tagit kontakter i datainhämtningssyfte från aktörer
inom branschen på bl a insamlingssidan, men oklart är likväl hur gedigen datainsamlings- och analysansatsen är.
(CC190813/19:34/Inlägg #7 efter uppehållet/S Näs Halland) 9: Verken tecknar tveklöst bilden av ett paradigmskifte,
där modern cirkulärt inriktad materialhantering skapar helt nya marknads- och förbättringsmöjligheter, med utgångspunkt
från en simplistisk värdekedjemodell som rapportförfattarna initialt tecknar. Det konkurrenspolitiska dilemmat sammanfattas
mycket träffande att "Problem med och snedvridning av konkurrensen uppstår antingen till följd av organisatoriska
eller exekutiva beslut, som ofta följer av befintliga rättsliga eller strukturella ramar". Verket fastslår att
beslut om att överta hela eller delar av avfallshanteringen i egen regi bör åtföljas av kontinuleriga effektivitetsutvärderingar,
vilket är en punkt där CC inte kan annat än att instämma. Sedan kan invändningar riktas mot att flera av utredningens
övergripande rekommendationer är tämligen vagt hållna och i allmänna ordalag talar om sådana inslag i avfallshantering
organisation såsom innovationsfrämjande upphandlingar, särskiljande av kommunala roller och samråd kring centrala teman.
Tydligare är kanske logiken då kring förordandet av ytterligare interkommunal samverkan i syfte att bl a realisera
stordriftsfördelar, där vi ju också sett att fler kommuner har följt rådet från KKV:s sida bara de allra senaste åren.
Ett annat intressant förslagsområde är att styra avfallsstatistiken till att innefattar mer av effektivitetsmått, något
som naturligtvis inte låter sig göras i en handvändning, men som ytterst blir en fråga om att genomföra den typ av
ekonomiska analyser, gärna på benchmarking-basis, som ändå utgör CC:s kärnkompetens. KKV:s i rapporten manifesterade
inställning till producentansvar är att det finns en potential i att öka omfattningen av dylika ordningar, men här
rör man sig återigen in i de diffusa slutsatsernas land. Rapporten inleds annars med en ganska bred rundmålning av
avfallsmarknadernas utveckling genom en evolutionär process i fyra faser, som gradvis förflyttat fokus från
avfallshanteringen som en rent sanitär angelägenhet fram till det framtida läget, där dess bemästrande i stort sett
ses som en marknadsangelägenhet, ett förlopp som tecknas tämligen elegant, genom anknytning till ett antal globala makrotrender
som Verket tycker sig ha belägg för och som insiktsfullt länkas till avfallshanteringens förändring över tid. Inte
minst den gedigna historiska tillbakablicken är intressant och visar att det var med 1950-talets begynnade kommunala
monopol, som kommunernas dominerande ställning på avfallsmarknaderna grunddlades.
Verket är således tämligen marknadsliberalt i sin syn på vägen framåt, bl a i hur man resonerar enligt ett Porter-influerat
synsätt om hur den sunda konkurrensen förutsätter att inträdesbarriärerna inte blir alltför höga, varvid man möjligen
generaliserar något för mycket genom att inte föra på tal hur mycket inträdesbarriärerna, inte minst ifråga om kapital,
varierar stort mellan olika nischer inom avfalls- och återvinningssektorn. Behovet av en välavvägd mix mellan offentliga
och privata aktörer berörs på djupet, dock utan att föra på tal den internationellt mera utbredda samverkansform som
går under beteckningen Private Public Partnerships och som möjligen må vara något knepig att klassificera och inordna
i det konkurrenstekniska ramverket. När Verket så kommer in på sin och de nordiska kollegornas övervakande roll, blir
det till att börja med intressant att utröna huruvida dessa kommit på spåret att det i vart fall för ett tiotal år sedan
tycktes förekomma prissamverkan mellan vissa ledande aktörer på marknaden för hushållsinsamling; låt oss bibehålla denna
frågeställning i åtanke då vi tar del av rapportens fortsatta utläggningar.
EU:s normerande funktion bedöms generellt sett ha en stor betydelse och ett specifikt område där detta tycks vara verkningsfullt
är de kommunala- och regional avfallsplanernas allt större betydelse, medan ett annat område är det korrekta handhavandet
av elektriskt och elektroniskt avfall. Tendensen från EU:s sida att utfärda direktiv snarare än beslut, innebär ur EU-rättslig
synvinkel att det finns ett visst spelrum för de nationella regeringarna i hur exakt implementeringen sker, vilket kan förklara
kvardröjande skillnader i avfallssektorns reglering mellan de nordiska länderna. Analysen övergår så efter en kartläggning
av skillnaderna i den kommunala renhållningspliktens utformning och vidd i en ansats att kvantifiera de respektive nationella
marknadernas storlek. KKV uppger den ungefärliga avfallshanteringsmarknaden till att uppgå till omkring 16 BSEK i Finland,
91 BSEK i Sverige, 32 BSEK i Norge samt 28 BSEK i Danmark, vilket är uppenbarligen fel i vart fall såvitt avser Sverige,
både med utgångspunkt från vad marknadens aktörer omsätter och vad avfallsinsamling kostar per capita.
Verket går sedan bort sig lite i utläggningarna om regulatoriska skillnader, i det att kommunerna anges som ansvariga
för att bevilja tillstånd för nya avfallsbehandlingsanläggningar, detta är ju som alla vet primärt ett åliggande
för Länsstyrelsen. I påföljande avsnitt tillhandahålls en något mera detaljerad värdekedja, som dock känns lite
krystad och föga stringent, inte minst adderandet av ett initialt värdekedjesteg som avser klassifikationen av
avfallet som hushållsavfall eller företagsavfall. Verket anknyter vidare till ekonomisk teori i sin ansats att
bestämma en minsta effektiva skala för att fastighetsnära insamling av avfall från hushåll alls skall löna sig, en
kritisk punkt som sägs variera mellan 16 och 50 kpe beroende av ansats, dock utan att helt fullfölja analyskedjan. Också
betraktelsen över omlastningsstationer tangerar ekonomisk logistisk analys, dock utan att på något sätt introducera några
värden, som ger analysen egentlige substans.
Verket fortsätter på den inslagna linjen och konstaterar att minsta effektiva skala för behandling av avfall istället
torde ligga kring de 300 kpe, vilket i sig utpekas som rationalen kring interkommunala samarbeten, inte minst för
att säkerställa vissa former av behandlingskapacitet. I genomgången av de nordiska kommunernas produktionsregim avseende
hushållsinsamling glöms av någon anledning Norge helt bort. CC tycker kanske sammantaget att rapporten är något
teoretisk och empiriskt tunn och i många avseende avstår Verken från att sätta ner foten ifråga om huruvida konkurrensbetingelserna
är acceptabla eller inte. Vidare väger Verket för och emot en modell med avreglerad hushållsinsamling, som i det finska fallet,
utan att riktigt komma fram till någon entydig slutsats om vilket som i det långa loppet ger den ekonomiskt mest effektiva lösningen.
Vidare berörs i korthet de något varierande premisserna för export av avfall, där Finland tycks ha en något mera restriktiv hållning,
genom den praxis varigenom kostnadsfördelen för behandlings utomlands måste vara i vart fall 60%, medan EU i delar tycks driva på
för sänkta barriärer, härvidlag, i en strävan att uppmuntra gränsöverskridande avfallsflöden inom EU-sfären.
De internationella avfallflödena är tämligen välkvantifierade, med en nettoexport av 1,6 Mton för Danmark och 1,2 Mton för Norge,
att ställa mot en nettoimport av 1,5 Mton för Sveriges vidkommande, medan Finland har en blygsam export av 0,01 Mton. Verket illustrerar
Danmarks och Sverige skilda sätt att hantera risken för överskottskapacitet inom kommunal avfallsförbränning, vilket är en viktig
förklaring till de skilda avfallsströmsstrukturerna inom det brännbara spektrat. Förfarandet avseende upprättande av avfallsplaner
tillmäts stor betydelse i de nationella ansträngningarna på avfallsområdet, varvid Verket menar att approachen något varierar
mellan länderna, med Finland som en ytterlighet där avfallsplanerandet så att säga äger rum "top-down", medan det i Sverige
snarare är fråga om en "bottom-up"-procedur, där de kommunala avfallsplanerna bli så att säga motorn och utgångspunkten för
det nationella avfallsplanerandet. Med rätta utpekas den långsiktiga planeringen ifråga om behandlingskapacitet som en av
avfallsplanens verkliga nyckelfunktioner. Verket varnar för regional överkapacitet i kölvattnet av undermålig planering och
måhända skönjer vi här en subtil kritik av den kommunala överkapaciteten för avfallförbränning.
Den eviga diskussionen om fördelar och nackdelar med upphandlad avfallshantering förs ett steg vidare och Verket splatar
bl a upp fördelar och nackdelar med korta respektive långa kontraktsperioder. De formaliserar således det övervägande som
alla kommuner ständigt har att förhålla sig och där vi på senare år ju har märkt av en viss rekommunaliseringstrend, som i delar
må ha sin grund i de fördelar med den upphandlade varianten som KKV spaltar upp. Genomgången innehåller vidare ett svagt
förordande av mindre upphandlade lotter, vilket skulle ge högra konkurrens, vilket är en tveksam hypotes givet att många ledande
aktörer avstår från att delta i de fjuttigaste upphandlingarna. Viss fortsatt tilltro sätts till möjligheterna med s k särredovisning,
men här vidhåller CC att detta spår är och förblir ett kvalificerat slag i luften.
Diskussionen förs sedan över från kommunernas roll i systemet till producenternas och KKV sätter fingret på behovet av
s k utvidgade producentansvarssystem (EPR). Inom flera områden finns sådana ordningar i samtliga nordiska länder och detta
gäller exempelvis elektronik, fordon, förpackningar, batterier samt däck, medan enbart Sverige har EPR-ordningar för
medicinskt avfall och jordbruksplast och enbart Sverige och Finland för kontorspapper. Ifråga om insamlingsutfall för förpackningar
intar Finland têten med 93% återvinningsgrad, följt av Danmark med 89%, Sverige med 80% och Norge med 71%. 2006 innehade
Danmark fortfarande ett ledarskap med 94%, följt av Serige med 81%, Finland med 77% och Norge med 71%. Beskrivningarna av
insamlingssystemen är dock alltför svepande, både för förpackningar och elektronik, det anges för flera länder att vissa
kommuner erbjuder fastighetsnära insamling av ifrågvarande fraktioner, men där finns inga skattningar avseende andelar o dyl.
Återvinningsligan ifråga om elektronik toppas av Danmark med 99%, följt av Norge med 94%, Sverige med 92% och Finland med 91%.
Kontrasten är stor mot 2006, då det danska producentansvaret inte var fullt utvecklat och danskarna därför endast nådde upp till
en återvinningsnivå om 57%, medan Sverige vid det tillfället hade ett klart ledarskap i kraft av 94%. Konkurrens mellan
olika producentansvarsorganisationer är ännu ett relativt nytt fenomen, som vi framförallt har sett prov på inom
elektronikåtervinning i Norge.
Rapporten är på sina ställen tämligen hård i sin kritik mot den kommunala hegemonin inom avfallshanteringen, men skulle
må bättre av lite bättre faktabas och lite mera välgranulerade resonemang. Exempelvis den grovt tillyxade schablonen
om att jungfrulig konkurrensutsättning kan skapa så stora kostnadsvinster som 10-47% framstår som illa underbyggd.
Strax därefter förordas större friheter för expansion hos kommunala bolag, också utanför kretsen av ägarkommunerna,
vilket närmast får betraktas som en uppmaning att medvetet ignoerar den kommunala kompetensen och åsidosätta Teckal-premisserna.
Mot slutet av rapporten fortsätter KKV att efterlysa en bättre och mera högkvalitativ avfallsstatisik, men vad som avses
tycks inte vara sedvanliga balanser över avfallsmängder, utan mera ekonomiska och effektivitetsrelaterade data, vilka naturligtvis
kräver en hel del modellering för att kunna framställas på jämförbart manér. Detta är ju i och för sig något som
CC har förordat under lång tid, så förhoppningsvis kan detta måhända återväcka det kommunala intresset för ekonomiska
frågeställningar. CC finner sammanfattningsvis att KKV och dess utländska motsvarigheter i Norden har åstadkommit
ett gediget papper och att det nu således bara är för kommuner och kommunala bolag att kavla upp ärmarna i den "joint effort"
som efterlyses, där kommunala och privata intressenter kan samverka för avfallahanteringens utveckling.
För att komma tillbaka till nyheterna, klicka här.
Camelot Waste Management Consulting * Nybrogatan 83; Stockholm
Camelot - Carving out Competitive advantage
Åter till startsidan